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近3000处不可移动文物身份不明确或随时

发布时间:2019-06-08 15:20:21 编辑:笔名
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城市开发与保护建筑之间发生尖锐矛盾,是“拆”还是“留”?抑或走出一条保护和发展兼顾的道路?需要法律给予明确的规定。

“根据第三次全国文物普查,上海有不可移动文物登录点4422处,除部分重合身份为全国、市、区县文物保护单位和上海市历史建筑,其余均仅为不可移动登录点,约占2/3左右,有近3000处左右。 ”市人大代表、同济大学副校长伍江说,这些建筑绝大多数都具有很高的或特殊的历史文化价值。

由于对近现代建筑的保护工作开展较晚,相当一部分登录点所在地块都发生过合法的土地交易行为。与有明确“身份”的各级文物保护单位和市历史建筑相比,登录点的保护管理的法律条款也极为弱势。

昨天,获悉,上海正酝酿起草文物保护条例,有望解决该部分建筑的保护难题。该条例或将把不可移动文物登录点进行分类分级保护,弥补以往此类建筑保护的不足。

大多登录点没完成法定登记公布程序

去年,上海市第三次全国文物普查结果公布,这场从2007年4月至2011年12月结束的调查,历时近5年,共登录全市不可移动文物4422处,包括新发现1761处,复查2661处。其中古遗址83处,古墓葬31处,古建筑985处,石窟寺及石刻46处,近现代重要史迹及代表性建筑3266处,其他类11处。

此次普查发现许多近现代重要史迹及代表性建筑、名人故居、工业遗产、20世纪遗产等,如近现代重要史迹类的“周恩来同志早期在沪革命活动旧址”、“大场公墓遗迹”、“中国青年协会成立会址——南京饭店”;名人故、旧居类的夏衍旧居、张乐平故居、聂耳寓所等;工业遗产类的新昌仓库、福新第三面粉厂旧址、上海丰田纺织厂铁工部旧址、上海彭浦机器厂、上海四方锅炉厂;20世纪遗产类的中国抗生素诞生地、改革开放只股票诞生地、“七一人民公社”旧址等不可移动文物。

上海重型机器厂、张乐平旧居、民生港码头仓库还被评为 “第三次全国文物普查百大新发现”。但鲜为人知的是,大多登录点并没有完成区县登记公布保护的法定程序。

按国家文物法规定,“县级以上地方人民政府文物行政部门应根据不同文物的保护需要,制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施,并公告施行”;“使用不可移动文物,必须遵守不改变文物原状的原则,负责保护建筑物及其附属文物的安全,不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。 ”文保专家说,这个规定不完全适用于部分近现代建筑的保护和再利用。

正基于这个原因,不少区县出于发展考虑,对纳入普查结果的不可移动文物登录点,并没有完成登记公布的法定程序工作。这部分建筑如何保护,成了未知数。去年一度轰动申城的“沈宅”拆迁门成了典型案例之一。

“沈宅”位于王家码头路和花衣街的交界处,根据资料显示,由福建船商沈氏于清朝咸丰年间所建,距今有着150多年的历史。三层的沈宅前后共有四进四出,房梁和围栏都采用了精致的木刻雕花,全国第三次文物普查时被列为不可移动文物。早在2009年1月,文物普查工作人员调查该建筑时,已属拆迁范围。去年10月,因旧城改造,“沈宅”正式进行拆迁,被市民和媒体发现。原建筑拆除一半后叫停(已拆、二进,现留存第三、四进),文物主管部门迅速跟进,相关文物专家参与沈宅的保护方案研究。媒体后来报道这场拆迁风波时,用了“建筑年代久远,损坏严重,但部分建筑构件仍有保护价值”的字眼。

无法可依,保护面临被动和困难

而事实上,类似“沈宅”命运的不可移动文物可能还有一批,它们有的因无人所知默默湮没在岁月里,消逝了踪迹。

在浦东周康上,看到正大拆大建的周浦镇上的不可移动文物登录点名单,闾邱氏宅、杨氏宅、沈家宅、顾家宅、朱氏宅、浙宁会馆、金陵公所旧址、傅雷旧居等洋洋洒洒,共有16个不可移动文物登录点。但站的本地友却纷纷表示不知,还有一位友明确表示:“这些建筑确实没有移动,但有的已经消失。 ”

这种现象,对文化和历史肯定是一种损失。一位文保专家全程参与全国第三次文物普查,他表示,当年的普查十分到位,几乎覆盖上海所有的有价值建筑,专家们分组前往查看建筑,但凡部分构件有文化历史价值,都被纳入了登录点。但保护名单的到位,引发尖锐的拆留矛盾,作为不可移动文物,大法规定不能动,而建筑量又如此之多,有的建筑看上去甚至已经成了危房。“片面强调原汁原味保留,不符合保护实际,也不利于城市建设。在某些旧城区,老百姓还急切盼望政府改造,改善生存环境。 ”

城市开发与保护建筑之间发生了尖锐矛盾,是“拆”还是“留”?抑或走出一条保护和发展兼顾的道路?这部分建筑,迫切需要人们给予一个明确的说法。

“在城市快速发展的势头下,保护工作十分被动和困难。 ”伍江说,城市文明和文化需要传承,与文物保护单位和历史建筑有明确的保护管理条款和罚则相比,此类建筑的保护条款极为弱势,文物保护法实施细则中几乎找不到相关罚则,违法成本低,有时只能在公众关注下才会保留,命运堪忧。

伍江专门就此写下加强全国第三次文物普查不可移动登录点保护机制的书面意见,建议市人大立法部门联合政府相关部门尽快进行立法研究,在法律层面上为此类保护对象建立管理依据。确立此类保护对象的法律地位,并相应制定严格的保护制度。对已列入登录名单的保护对象进行价值鉴定,根据不同价值和特点按分级分类原则进行保护。对合法开发程序在先的地块,建立经济补偿机制,保证开发主体的利益不受损害。

伍江强调,对于新发现的具有历史文化价值的对象,应建立临时先予保护机制,使任何具有合法权利的开发行为暂停开发。要求政府相关部门在限定时间内组织调查研究并经过一定公示或听证程序后给出保护与否的结论。如果结论为保护而前面先也有合法开发程序在先,则应比照上条建议启动经济补偿机制。

沪拟立法明确对“空白区”保护措施

伍江的建议受到高度重视,市文物局答复伍江时表示,上海是国务院公布的第二批国家历史文化名城,拥有非常丰富的文化遗产,长期以来一直重视文化遗产的保护工作,将其视为上海建设现代化国际大都市的重要内容,也是 “海纳百川”上海城市文化特色得以延续的必要手段。

第三次全国文物普查中,上海市各级文物保护单位和登记不可移动文物总量从普查前的1182处增加到1431,增加率达21.1%。与代表的感受相同,市文物局坦诚,文物登录点的后续保护工作面临着严峻的考验。 “由于三普文物登录点在法律制度上存在着空白点,对其保护管理的法律依据不健全。不少三普文物登录点所在地块已在普查前出让,不少三普文物登录点被划入旧城区改造的范围。文物保护与城市建设、改善民生等诸多问题上存在着不可回避的矛盾。 ”

文物局表示,去年3月,国家文物局下发 《关于做好第三次全国文物普查后续文物保护工作的通知》,要求各级人民政府将价值较高、类型稀缺的普查新发现文物点及时报请各级人民政府核定公布为各级文物保护单位,将普查登记的不可移动文物依法纳入保护范畴。但是,对于尚未核定为各级文物保护单位的文物普查点的保护措施是法律上的空白。

“市文物局正在调研起草《上海市文物保护条例》(草案),预计很快就将提交给市人大。”伍江说,该条例已是市人大今年的立法预备项目。

市文物局表示,拟探索通过地方立法,明确对尚未核定为各级文物保护单位的文物普查点的保护措施,形成合理有效的保护管理制度。将积极采纳伍江根据文物普查点的不同价值和特点分级分类的保护建议,使之融入到《上海市文物保护条例》(草案)中。 “这一建议符合上海文物资源的实情,具有较强可操作性,不仅使各个文物点的保护具有较强针对性,同时可以兼顾协调社会民生的改善,避免‘一刀切’的粗放型管理方式,形成保护层级清晰、权责明确的管理格局。 ”

有关三普文物登录点的保护上可借鉴 《历史文化风貌区和历史建筑保护条例》的“先予保护”制度,该局将积极借鉴,并在《上海市文物保护条例》(草案)的起草中有所突破。由于“先予保护”措施在法规上缺乏退出机制,因此在实际管理中应用具有难度。市房管局、市规土局也将结合《保护条例》的修订,对“先予保护”及其后续措施进行完善、细化,以便更有效地运用于历史建筑的保护管理工作。

市文物局透露,不少三普文物登录点所在地块的土地已出让、规划已确定,如何协调两者之间的矛盾,该局与市规土局、市住房保障局正在积极协商解决方案。三局正在开展 《上海文物建筑和历史建筑保护与管理机制研究》的课题,全面梳理全市在保护管理中存在的问题、机遇和矛盾。其中即包括三普文物登录点的保护要求和管理机制,以及针对合法开发地块内由于文物保护而造成经济损失的应急补偿机制。

“下一步,我们将把课题研究成果转化为政策措施,结合《上海市文物保护条例》的制订和《上海市历史文化风貌区和历史建筑保护条例》的修订,科学构建符合上海实际的保护管理格局和责权明晰的管理体制,并在依法行政各司其职的基础上,通过完善业务流程,健全征询制度,强化内部协作,形成科学的保护管理体系。 ”

沪将启动新一批历史建筑评定

同济大学教授张松和文保专家参与条例草案的调研。他们认为,第三次全国文物普查的不可移动登录点,有望制定三类保护要求。据了解,上海近期再次启动新一批历史建筑的推荐评定工作。初步名单将力争年内公示征询社会公众意见,正式名单于明年公布。知情人士称,起码有不低于100幢的老建筑将入选,全部与不可移动文物登录点重合。

“一类是原汁原味保留,建筑立面、结构体系、空间格局和内部装置不得改变;一类是内部可适当改变,建筑立面、结构体系、空间格局和有特色的内部装饰不得改变,其他部分允许适当改变;一类是大体保留,建筑主要立面、主要结构体系、部分空间格局不得改变,其他部分允许适当改变。 ”

文保专家表示,分类分级保护具有现实意义。去年金山朱泾镇的两处不可移动文物保护案例,“可以说是上海在此类建筑保护上的成功探索。 ”其回忆说,朱泾镇新汇街当时要进行棚户简屋改造试点,但该街的149号、153号,是不可移动文物登录点。为此,该镇政府邀请保护专家专门召开了论证会。专家们说,这幢民居其实已是岌岌可危,房屋总体破烂不堪,但是其砖雕门楼,却具有一定的艺术价值。终,经过认真探讨和努力协调,砖雕门楼被完整保留下来,危房在旧区改造中被拆除,从而达到了保护文物和改善民生的协调发展。

同样是朱泾,牡丹村的一幢典型清代金山传统二层民居,却毫无质疑地被专家们一致要求整体保留了下来。 “这个民居,拥有哺鸡头的屋脊装饰,走廊下木雕完整,流畅精美;老房子后院高墙,江南民居特色明显。 ”牡丹村的民居主人因儿子即将结婚,申请拆除老房,建造新房。专家论证后,镇政府拟用另一处宅基地与该村民进行置换,原民居则用作牡丹村的公益用房。

文保专家说,国家文物保护法也已在酝酿修改。 “文物建筑分类分级管理、拆迁补偿等条款都有望增加列入。 ”上海2002年制定的《上海市历史文化风貌区和历史建筑保护条例》正是出于有效保护,合理利用的需要,对历史建筑的分类分级的一种管理创新,其罚则也对违法人起到了很好的震慑作用。

有关专家认为,一旦分级分类管理列入文物保护法和上海市文物保护条例,《上海市历史文化风貌区和历史建筑保护条例》完成了其在上海历史文化遗产保护进程中的重要使命。 “从根本上讲,所有历史建筑的属性都是文物。如批上海市历史建筑全部是文物保护单位,即将诞生的第五批历史建筑名单,也将与不可移动文物登录点重合。 ”

“从城市发展高度,为更好地将文化遗产的保护与城市建设融合,文物建筑和历史建筑的保护利用,完全可以在各相关部门依法行政、各司其职、形成合力的前提下实现管理的统一。在这方面,上海不妨向无锡看齐。无锡在2008年挂牌成立了全国文化遗产局,对文物、非物质文化遗产的保护利用实施统一管理,从而大大提高了管理效率和质量,消除了各自为政的状况。 ”

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近百街坊有望纳入历史风貌保护对象

据相关人员介绍,上海的历史文化风貌和历史建筑保护一直走在全国前列。近日,更传出申城近百个街坊有望被列入历史风貌保护对象和第五批历史建筑明年将正式公布的消息。

市规土局主持的 《上海历史文化风貌保护保留对象与范围的扩大深化研究》,近日通过专家组验收。该课题以浦西中心城区为研究范围,提出包含石库门里弄、工业遗存等在内的近百个街坊作为风貌保护街坊的建议,并将其中部分街坊列为现有一些历史风貌区的扩区建议对象。被推荐的保护街坊还有工人新村、大专院校、公园以及其他等多种类型的街坊。

课题研究建议金陵路、外马路、南京路步行街、西藏南路、湖北路—海口路—北海路、四川南路、昆山路、番禺路、胶州路、康定路等20条道路新增为风貌保护道路。

伍江曾为上海旧式里弄和石库门的保护鼓与呼,他认为康宁邨之类的石库门是上海极有地方特色的居住文化代表。这种建筑是当时在上海特殊的历史背景下产生的特殊的建筑形式。直到现在我们还在寻找能否在传统文化和现代文化、东方文化和西方文化之间找到结合点,石库门早已是结合典范,只是我们一直没有去强调。“在目前城市开发、土地批租、旧区改造等大背景下,石库门消失速度太快,再不保护就晚了。 ”

而像曹杨新村、番瓜弄等解放后建造的批工人新村,是当时改善居住环境、改善城市面貌的重要举措,至今仍有着重要的历史价值。与不可移动文物登录点比,虽然状况好了许多,但还是有点类似,上海的风貌区保护和历史建筑,也需要方式方法上的探索和创新。为此,伍江建议,进行政策平衡和保护前置:

保护需要所产生的成本多于没有保护要求的普通开发,需通过政策平衡给予补偿,如容积率奖励。在土地批租中将保护要求前置,在土地批租之前就明确,并计入到批租总价值,成为一种带保护要求的“捆绑”出让,而非净地出让。

第五批历史建筑的认定,要经过推荐申报、专家评审、上报审批等多道程序,也将接受公众推荐和建议。社会各界推荐时间截止至本月30日。

根据《上海市历史文化风貌区和历史建筑保护条例》规定,建成30年以上并具有下列情形之一的建筑,可以推荐为历史建筑:建筑样式、施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值;反映上海地域建筑历史文化特点;建筑师的代表作品;在我国产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库;其他具有历史文化意义的历史建筑。

目前,各区县政府已推荐申报六七十处建筑,包括此前呼声较大的普陀区原南林师范学校旧址。金山、松江、崇明等郊区也都有申报,位于郊区的建筑若入选历史建筑,或将成为第五批历史建筑的新亮点。迄今为止,上海已有四批632处共计2138幢历史建筑纳入了保护范围,主要集中在黄浦、徐汇、长宁、静安、虹口等中心城区。

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